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美國科技業擔憂新規範將對出口及外人投資形成阻礙WTO&RTA中心

作者:    鐘綉婷

美國國會於今(2018)年8月通過《出口管制改革法》(Export Control Reform Act),就涉及敏感性技術之出口與投資事項,強化管制密度。於投資方面,美國財政部投資安全辦公室(Department of Treasury Office of Investment Security),依據《外國投資風險評估現代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act, FIRRMA),制定《關於審查外人和關鍵技術交易之暫時性規則》(Determination and Temporary Provisions Pertaining to a Pilot Program To Review Certain Transactions Involving Foreign Persons and Critical Technologies),並於11月10日透過美國外資投資委員會(Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS)對外發布航太、鋁、電腦、電信、半導體、生物技術等27個行業的試點計畫,並對外國投資實施風險評估。

此次試點計畫涉及兩個主要變化:(1)擴大CFIUS的管轄範圍,以涵蓋特定行業與子行業中涉及關鍵技術的部分非控制性、非被動性投資;以及(2)由自願性改為強制要求各公司提交聲明,且未能提交聲明者可能面臨重大處罰。此外,《出口管制改革法》亦為商務部產業安全局(Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, BIS),所主管之涉及商用、軍民兩用與較低軍事敏感性等物品之出口、再出口或移轉予終端使用者、或其終端用途、或其目的地等事項之《出口管制規則》(Export Administration Regulation, EAR),提供法令依據,並將BIS既有之實務作法予以明文規範。基於擔心中國大陸試圖利用外國投資吸收美國的關鍵技術,對此,商務部主張特定技術在出口銷售或完成外國許可交易前,應進一步受到監管審查和批准。

上述關鍵技術包括生物技術、人工智慧和機器學習、數據分析、物流、機器人、先進材料,以及監控等14項攸關美國國家安全的特定技術而對其進行出口管制,避免對國家安全造成威脅與遏止間諜活動。根據該法,商務部必須對其負責的出口管制清單定義明確內容,因此其希望針對「一般性技術」(general technologies)的分類取得更多建議,例如從人工智慧和量子電腦到先進監控技術及其涵蓋的子類別,如分子機器人。為此,商務部從今年11月19日起,針對新技術之識別標準,召開為期30天的公眾意見徵詢,以利制定出口管制清單並定義出明確內容。

然而,商務部針對新規範所採取之行動卻引發業者兩大疑慮,一係美國商務部的出口管制清單,可能對部分廣泛應用的新興技術定義過廣;再者,商務部的認定將會影響CFIUS對於涉及關鍵技術之投資審查範圍;若認定過廣,便會實質地擴大審查範圍。

在定義方面,軟體資訊產業協會(Software and Information Industry Association)公共政策資深副總經理馬卡錫(Mark MacCarthy)表示,目前最大的問題在於技術的「一般性定義」。軟體產業聯盟(The Software Alliance, BSA)政策主管特龍科索(Christian Troncoso)亦表示,商務部希望新技術識別標準能納入現存且已廣泛應用之技術,如人工智慧與其涵蓋的子類別(包括語音識別、決策支持系統和機器學習技術)。不過蘋果(Apple Inc.)、IBM和微軟(Microsoft Corp.)等公司,則擔心新技術的識別標準可能對部分技術定義過廣,且人工智慧、機器人和生物技術等並非必然會對國家安全構成威脅。因此,部分業者正設法減緩規則制定時程,希冀延長公眾意見的徵詢期間。包含由上述業者組成的聯盟在內,美國商會(U.S. Chamber of Commerce)、商業圓桌組織(Business Roundtable)和消費科技協會(Consumer Technology Association),以及資訊科技業協會(Information Technology Industry Council)等14個團體,已於11月28日簽署一封信件,要求商務部將意見徵詢期間延長至90天,以便議員和公司有更多時間進行審議。特龍科索對此表示,30天期限係造成業者焦慮的原因之一,因為美國出口管制體制很可能徹底被改變。

於投資審查方面,由於出口管制清單已對關鍵技術有所定義,因此商務部的認定將會影響CFIUS對關鍵技術之投資審查範圍。美國知名律所Fenwick & West LLP之反壟斷和貿易監管部門主管奧斯特勞(Mark Ostrau)對此表示,若商務部認定過廣,便會實質上擴大審查範圍。知名律師麥克布賴德(Thad McBride)亦認為,新規範可能導致有意投資該技術的外資須進行更繁瑣的審查程序,影響外人投資美國公司之意願。科技公司也擔憂新規範將扼殺美國外來投資的機會,尤其是來自中國大陸的投資。對此,美國商務部發言人表示,該部門目前正在審查收到的公眾意見,政府係以保護國家安全為主要目標,不會對美國商業部門跟上國際新興領域的步伐造成阻礙。

【由鐘綉婷綜合報導,取材自經貿資訊網,2018年11月5日;International Trade Daily,2018年12月6日】