2010/2/10

－中華經濟研究院副院長兼台灣WTO中心執行長　劉碧珍*－
* －中華經濟研究院第一所　史惠慈研究員**－
－中華經濟研究院台灣WTO中心　杜巧霞研究員***－

近年來，兩岸關係有了突破性的發展，其中最重要的是兩岸就洽簽經濟合作架構協議（ECFA）展開了對話與共同研究。本文除說明簽署該架構協議的必要性外，並討論簽署ECFA對台灣經濟的長期影響、短期推動之策略與內涵，以及ECFA對台灣所帶來的機會與挑戰，最後並提出政策建議。

推動ECFA的背景

在金融海嘯震盪衝擊後，全球經濟展開了廣泛的檢討與補救。由於已開發國家受創嚴重，而新興市場國家成為帶動全球經濟成長的主要來源，原本主導國際經濟議題的G8峰會轉由G20峰會接手，其中最受矚目的新成員莫過於中國。展望未來，中國在國際舞台將扮演更重要的角色，甚至兩國集團（G2）或三國集團（G3）將主導未來國際社會，共同掌握全球經濟領導權，已是當今國際社會的熱門話題，中國因而也被要求承擔更多的國際義務。兩岸關係在這一年有了相當良性的互動，其中最重要的是兩岸就經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA）展開了對話與共同研究，並為未來的談判奠定必要的基礎。

促成兩岸展開ECFA研究的因素，除了雙方經貿與投資關係在過去二十年快速成長，以致中國躍升為台灣最大出口市場、第二大進口來源，以及最重要的對外投資地區之外，更基於台灣無法置身於國際經濟整合趨勢之外，而必須與主要貿易國家展開經濟結盟，以免被邊緣化。以台灣週邊之主要貿易對手或夥伴而言，東協十國、日本、韓國、中國，在過去十年間無不積極加入區域經濟組織，台灣無法參與東亞區域經濟整合，對於高度出口導向的台灣而言，不但將承受貿易轉向的不利影響，也將因無法融入區域合作而失去對國際投資的吸引力，故自2008年第二次政黨輪替之後，新政府展現了與中國改善關係的意願，在中國領導人胡錦濤善意回應下，雙方於2009年初展開ECFA的研究與交流。

ECFA基本上是兩岸願意加強合作、相互開放市場，最終將簽署自由貿易協議（FTA）的架構協議。至於未來如何開放市場，開放市場的程度與深度並不在架構協議的範圍，只是為了符合WTO的規定，雙方應該有未來將進行FTA協商以致簽署協議的共識，故雙方已經對此展開學術研究，進行ECFA經濟效益的評估。

本文主要在說明此經濟效益評估的結果，以及ECFA的可能內涵。此外，由於ECFA可能是台灣突破參與區域經濟整合障礙的重要方式之一，未來台灣勢必要融入全球與區域的經濟整合活動當中，因此在推動ECFA之同時，應有較整體的思考與配套措施，我們將就這些策略面的思維與因應提出建議，希望讀者對台灣當前在國際經濟環境中之處境與應有作為，能有較深入的了解。

參與區域經濟整合的必要性

區域經濟整合在過去10年間呈現非常快速的發展，根據WTO秘書處的統計，截至2009年10月為止，WTO會員國向WTO通知且正在執行的區域貿易協定（Regional Trade Agreements，RTAs）總共266個，其中屬於貨品貿易自由化的自由貿易協定（Free Trade Agreements，FTAs）共157個，關稅同盟（Custom Union，CU）20個，與服務貿易自由化相關之經濟整合協定（Economic Integration Agreements）77個，優惠貿易協定（Preferential Trade Agreements）12個。若再計入各國已簽署或已生效、但尚未通知WTO，或處在談判、研議階段的區域貿易協定，則區域貿易協定的數目將遠超過上述統計。

在2000年之前，東亞國家（東南亞國家除外）對於參與區域整合的興趣並不高，僅簽署4個RTAs。然而受到1990年代歐盟與北美地區積極進行經濟整合之影響，為避免被邊緣化，在2000年之後開始急起直追，如中、日、韓等國即是在2000之後才啟動RTA談判，並在短短幾年之間達成不少RTA協定。至2009年10月為止，向WTO通知且正在執行中的區域貿易協定已達41個。若將談判或研議階段的協定也納入，則以新加坡32個最多，印度31個居次，而泰國、中國、韓國均超過20個。相較於競爭對手之積極簽署RTA，台灣僅在中南美洲略有斬獲，至今與瓜地馬拉、巴拿馬、尼加拉瓜、薩爾瓦多、宏都拉斯等五個國家簽署FTA，但台灣和這些國家貿易量佔我國對外貿易不到0.2%，實質經濟效益相當有限。

區域整合風潮之興起，與WTO多邊貿易談判不易達成共識有密切關係。目前WTO多邊貿易體制會員國愈來愈多，各國經濟發展程度不一、重視議題有別、且面對國內壓力各異，使得談判一再延宕，延緩了貿易自由化的腳步。區域貿易協定則因參與國家數目較少，且通常具有地緣關係、貿易往來原本密切、或基於經濟合作的需求，因此比較容易達成自由化的共識；況且簽署RTA之會員國間，透過貿易障礙之撤除具有創造貿易的效果，更可帶動簽署國的經濟成長，因此獲得不少國家的青睞。然而被排除在外的非締約國，其產品在進入自由貿易區時，因仍適用較高關稅，處在相對不利的競爭地位，出口產品往往被締約國所取代，造成貿易移轉效果。為避免貿易被取代的風險，非締約國乃爭相投入RTA的簽署，促成所謂的骨牌效應，帶動RTA的進一步發展。

無法參與區域經濟整合，將面臨市場被排擠壓力

在台灣之主要出口市場（例如歐盟、美國、中國）與主要競爭對手（例如韓國、新加坡）紛紛簽署RTA，但台灣與主要貿易伙伴（例如中國、美國、歐盟、東協）或東亞國家之區域協定至今仍然闕如的情況下，已有部分統計數據顯示，台灣對外貿易已受到貿易移轉的衝擊。以2007年生效之韓國-東協協定為例，協定生效前3年（2004～2006），台灣對東協10國出口成長率高於韓國（20.1% vs. 16.6%），但協定生效後2年（2007～2008），台灣出口成長率僅及韓國的一半（11.8% vs. 24%）。兩國在東協10國出口貿易的消長，雖未必完全歸諸於貿易移轉效果，但面對不同關稅所致競爭力的變化，卻是影響貿易消長不能忽視的因素。日本與東協整體及各國分別簽署之貿易協定，也具有類似的效果。

若利用GTAP模型，進一步探討2010年開始，東協與中國（亦即東協加一）互免絕大部分商品的關稅，但我國產品進入中國仍須繳納5%至15%的關稅，對我國可能產生之影響，根據表1顯示，在允許資本累積之較為合乎現實狀況的動態模擬假設下，東協加一將使台灣GDP下降0.18%，總進、出口量分別減少-0.6%與 -0.4%，貿易條件惡化，且社會福利與貿易餘額下跌。整體影響比率並不大，但對化學塑膠橡膠製品業、紡織業、石油及煤製品業、紡織、成衣等部分產業的衝擊較大。

未來若東協、中國、日本以及韓國完成FTA的簽署，形成一個大自由貿易區（亦即東協加三），其對台灣的威脅將遠高於東協加一，對台灣總體GDP的負面影響也進一步擴大到-0.8%。此乃因東亞幾個重要出口市場（中國及東協），以及台灣主要競爭對手（韓國），均在整合之列，使得台灣所面對的競爭壓力更大。而近年韓國之積極與世界重要經濟體（美國、歐盟）以及大型經濟體（印度、中國），分別完成FTA的談判、簽署或進行評估，更增加對台灣可能被邊緣化的危機。

上述區域貿易協定的發展趨勢，對於國內市場狹小、必須依賴出口帶動經濟成長的台灣而言，帶來極大的挑戰。雖然台灣是WTO會員國，但此一挑戰並不易透過WTO多邊貿易體制推動之全球自由化，來加以解決；因為多邊貿易談判已幾度陷入膠著，而且即使杜哈回合達成協議，其自由化的程度也無法與FTA相比，因此，加入RTA潮流之中，且和中國簽署RTA乃成為必要且有效的途徑。其理由包括（1）中國是台灣最重要的出口市場與對外投資地區；（2）中國擁有低廉豐富的勞工，以及其國民所得快速擴增所形成的潛在廣大國內市場，值得台灣去開拓與利用；（3）與中國簽署後，和其他國家簽署FTA變得樂觀許多，不少國家已直、間接的表達高度的興趣；（4）不少外國企業與商會，漸漸從憂心台灣與中國經濟進展過快，而開始摩拳擦掌，正面思考如何以台灣作為進軍中國的踏板，結合台灣企業拓展中國市場。

ECFA的經濟效益

若台灣與中國簽署ECFA，且其後進一步簽署商品貿易自由化協定，將對台灣帶來什麼影響？目前台灣對來自中國的農工產品仍有2,193項的進口管制，由於這些產品多半屬於內需型與較不具有比較利益的部分傳統產業，未來兩岸若進行貿易自由化，可能爭取把其中部分產品視為敏感性產品，不予開放或延長開放期程，因此，最後實際方案可能會是農、工產品均部分正常化及自由化，亦即經濟效果將介於「維持管制現況但農工產品自由化」以及「所有工業部門正常化與自由化，但農產品維持現況」之間。

在允許新增的投資可用來進行生產，亦即資本可累積的動態假設下，根據利用一般均衡多國模型（GTAP）的量化分析結果顯示，在上述兩種情境進行模擬評估下，兩岸商品貿易自由化將促使台灣實質GDP分別上升1.65～1.72%，總出口量與總進口量分別上升5%與7%，貿易條件改善1.4%，社會福利增加78億美元、且貿易餘額增加18億美元（見表2）。若利用GTAP各產業產值變動的模擬結果，再串連單國TAIGEM模型，則可進一步求出兩岸商品貿易自由化對於就業的影響，結果顯示台灣總就業人數可望增加25.7～26.3萬人。

雖然兩岸商品貿易自由化之整體影響為正面，但對不同產業則有不同的影響，部分產業產值增加，但也有部分產業受到負面衝擊。製造業生產金額增幅較大者依序為機械業（約83～85億美元）、化學塑膠橡膠製品業（約87～92億美元）、紡織業（約28～31億美元）、鋼鐵業（約21億美元）、與石油及煤製品業（約19億美元）。生產金額減少幅度較大者依序為電機及電子產品業（約減少76億美元）、其他運輸工具業（約減少2～4億美元）、木材製品業（約減少1億美元）及其他製品業（約減少0.5億美元）。

值得一提的是，GTAP假設充分就業，因此，當部分產業因關稅調降幅度很大，致使該產業大幅擴張生產時，即使其他產業有小幅度的關稅調降而得以節省貿易成本，亦會成為被排擠的產業。此一假設與真實情況有所出入，因此成為GTAP模型分析的限制。在上述GTAP模擬結果中，電機及電子產品業即是此種狀況。因為電子及電機產業是台灣相當具有出口競爭力的產業，但兩岸商品貿易自由化模擬分析的結果，卻變成受害產業，即主要導因於其關稅可調降程度較其他產業為低，在充分就業假設下產生資源排擠效果之故。在目前台灣仍有失業之情況下，此一現象應不致產生。兩岸在電子產業的關稅稅率極低，中國只有0.58%，比台灣的0.71%更低，與中國整體產業之平均9.8%的關稅相比實相當低，也因此產生資源排擠效果，這顯示，由於模型假設之限制，在解讀模擬結果時仍應小心，且必須進一步參酌產業實際發展現況，以檢驗該產業是否將會真正受到損害。

另外，如果從產業別所面對的關稅差距來看，當可更清楚地了解參與區域整合對不同產業潛藏的經濟利益。因為，凡是目前各國關稅保護程度較高的產業，就是未來對業者潛藏利益較大的產業，也是目前我國無法參與經濟整合情況下，所受到不公平待遇的產業。以目前各國關稅較高的產業主要包括：農產品、紡織與成衣業、機械業、化學塑膠橡膠製品業及鋼鐵製品業來看，在我國得以參與東亞經濟整合之後，自然成為受益較大的產業。總體來看，如果假設中國可以依照東協-中國FTA的降稅程度給予我國產品同樣待遇，將可使我國出口到中國所支付的關稅一年減少42億美元。同樣地情況若發生在東協，將可使我國出口東協的產品，一年少支付24億美元關稅。由此可知，未簽署FTA對我國產品出口，在支付關稅上所面對的不公平待遇。

自由化的效果，對雙方經濟均有利

未來兩岸之自由化若同時包含商品貿易、服務貿易與投資之自由化，則利用FTAP進行量化評估後，發現其對台灣總體經濟的效益將大於利用GTAP模型所做的評估結果。主要原因有二，一是雙邊自由化的範圍擴大；二是在FTAP模型之下，考慮了資本流入、經濟規模與產品差異化等情況。若以短期（靜態）效果來看，如果ECFA僅涵蓋農工商品自由化，在FTAP模型下將使台灣GDP成長增加0.55%，如果自由化範圍擴大至服務貿易與外人直接投資，將使台灣GDP呈倍數成長，增長率達1.11%，投資與資本流入成長率分別達5.79%與19.25%。

ECFA對投資的影響，除了因為雙方在投資與服務貿易自由化所引申出來對投資增加的效果外，由於台灣得以參與區域經濟整合活動，進而利用區位優勢成為跨國企業進駐的地點，因此更具有吸引外人直接投資來台的外部效果。若以2006年的經濟條件作為基礎，假設其他狀況不變，依各種參與RTA/FTA經濟整合情況來看，證實參與區域經濟對各國GDP與市場擴張皆有正面影響。研究發現若兩岸簽訂ECFA，台灣未來7年可能增加的FDI流入規模將達89億美元。這與歐盟或NAFTA成立後3年之FDI流入量相比，可能略嫌保守。

中國也在2009年10月公佈其對ECFA的經濟評估。其研究結果顯示，兩岸貿易自由化對中國總體經濟也具有正面效益，其GDP增加0.36%～0.4%。這顯示兩岸推動ECFA乃是一雙贏局面，透過貿易壁壘的撤除，可促進資源有效配置與利用，進而提高兩岸的福利水準，因此值得共同來推動。

ECFA推動策略與內涵

由於我國國內市場不大，若採取一步到位之FTA模式，將絕大多數產業全面性開放，對於以內需為主或較不具競爭力的國內產業而言衝擊較大，顯非台灣之最佳選擇。若分別對個別議題逐一協商，又因最惠國待遇原則無法進行雙邊關稅之減讓。而參考東協與中國在簽署FTA之前所簽署的全面經濟合作架構協議模式，可以分別針對貿易自由化與經濟合作，採取階段式的談判與開放，不僅提供國內凝聚共識、可逐步且適時調整對外談判重點、以及擁有政策調整空間之彈性，而且由於符合GATT第二十四條規定，因此，所簽署之有關市場進入的優惠措施，具有排除其他WTO會員適用的效果。因此架構協議成為推動兩岸經貿自由化與合作關係的較佳策略。至於中國，由於近年來已與不少國家簽署FTA（例如東協、新加坡、智利、紐西蘭），其國內產業仍在調整因應這些FTA所帶來的自由化衝擊，也同意採取階段式談判與自由化的方式。

在ECFA之可能內涵方面，透過兩岸非正式意見交流，亦即兩岸智庫的意見交流，台灣為中華經濟研究院，中國為國際貿易經濟合作研究院、對外經貿大學及南開大學，在參酌其他國家簽署架構協議之經驗下，對於ECFA主次標題之涵蓋方向取得初步共識。未來ECFA可考慮納入序言、總則、貨品貿易、服務貿易、投資、經濟合作、早期收穫與其他等章節。其中，「序言」主要闡釋雙方對本協議的共識與對未來兩岸經貿發展的願景；「總則」包括目標以及合作內容；「貨品貿易」、「服務貿易」與「投資」，分別規劃兩岸未來協商的範圍、項目及時程；「經濟合作」將訂定兩岸同意優先推動之合作事項與推動方式。至於「早期收穫」則規範部分貨品與服務貿易將提早開放市場，以及相關的貿易規則（例如原產地規則、貿易救濟機制等）。「其他」一章主要納入「爭端解決機制」，將針對兩岸就本協議之適用與執行等爭議建立解決機制；同時也規定協議之執行與程序，包括機構安排、例外條款、協議的修訂、生效與終止等。上述有關ECFA內涵的建議，未來可作為政府進行兩岸正式談判之參考，至於實際條文與內容仍有待雙方政府進一步協商。

早期收穫可以減緩東協─中國FTA成立後之市場競爭壓力

值得一提的是，在早期收穫清單方面，我們建議納入有急迫需要提早自由化，以協助台灣廠商取得在中國市場競爭優勢或避免競爭劣勢的產品項目。例如工業產品可考慮包括受到東協加一負面影響之「受衝擊產品」，中國內需擴大衍生商機之「內需商機產品」，以及台灣在全球市場具有競爭優勢，但礙於中國關稅高而無法進入其市場的「出口潛力產品」等。至於服務貿易早期收穫清單方面，仍應遵循有急迫需要之原則，除考慮我國服務業之比較利益以及廠商在中國的商機外，由於台灣在WTO承諾開放之項目與程度高於中國，可將中國入會承諾小於臺灣的項目優先納入考量。而中國在雙邊FTA協定中，提供給其會員國的服務業項目，應是中國評估過可對外開放之項目，若對台商而言存在商機，也是台灣可優先爭取納入的部份。

此外，為處理ECFA生效實施後，因應中國產品進口，對國內產業造成損害與所衍生的問題，並降低國內傳統產業對開放中國進口的憂慮，我們建議在ECFA中納入貿易救濟措施條款。該條款除應包括反傾銷與平衡措施以處理不公平貿易競爭外，也應納入防衛機制，做為我方緩解開放中國進口對國內產業衝擊的因應之道。

ECFA的機會與挑戰

ECFA可望促進台灣成為外資進入東亞地區之樞紐

中國擁有廉價的生產資源，也是快速成長中的市場，連續多年的高速成長，預計到2010年GDP將超越日本成為全球第二大經濟體。兩岸相互開放市場，對於台灣產業而言，無疑的提供了廣大商機可待開拓。此外，從國際政經環境來看，兩岸ECFA之簽署有可能成為台灣參與區域經濟整合的參考模式。以目前東亞各國已經進行眾多區域經濟整合而言，台灣若欲爭取平等的市場進入機會，就必須設法參與其中。而秉著大家均為WTO會員，若能依WTO的精神進行自由化，兩岸簽署ECFA的和解氣氛，可能成為其他國家與我簽署FTA的重要考量因素。因此ECFA之後，我方應有更多參與國際經貿舞台的空間，而國內各界也應該思考，擴大我國參與區域整合的範圍與對象。

一旦我國和鄰近的區域經濟整合得以聯結，台灣國際產業分工與價值鏈體系中之關鍵地位得以鞏固，則ECFA可進一步提升台灣在跨國企業全球佈局之戰略地位。若能繼續強化台灣的投資誘因、善用台灣進軍中國市場的門戶地位、改善台灣的投資環境，如解除外人投資管制，鬆綁金融、經濟、交通、人員、土地等五大領域，有效落實兩岸貿易便捷化與投資自由化進展，將更能吸引跨國企業前來投資，提昇台灣作為外資企業在亞太營運佈局中的樞紐地位，推動台灣成為亞太的門戶。

運用中國（海西）區域優惠，擴增ECFA效益

台灣擬與中國簽署的ECFA將適用於兩岸所有產業與區域，不過，如果中國提供區域優惠，台灣也可以部分地區和該區域加強互惠與合作，例如海西區就是一例。2006年中國將「海峽西岸經濟區」納入「十一五」規劃綱要和《政府工作報告》中，將各項對台交流合作政策在「海西」全面試驗後，中國國務院再提出的〈國務院關於支援福建省加快建設海峽兩岸經濟區的若干意見〉，明白指出給予海西區先行先試的特殊待遇，而先行先試是在兩岸綜合性經濟合作框架下進行。在兩岸關係和緩、直航，以及兩岸ECFA洽簽之際，為兩岸經濟貿易合作帶來新的轉變動能，而海西則有其戰略性和實質性的意義。

海西經濟區的簡介

所謂「海峽西岸經濟區」主要是指台灣海峽西岸的海域與陸地，其地理區域，北起浙江溫州，南至廣東以東，包括：浙南的溫州、金華、麗水地區，粵東的汕頭、潮州、梅州與揭陽地區，江西的贛州、撫州、鷹潭與上饒地區，以及福建省。此區域土地面積約25.48萬平方公里，占中國土地面積的2.65%，人口8,710萬。

海西經濟區雖然是中國東南沿岸重要的經濟發展區域，經濟總量亦居全中國第11位，2007年海西經濟區GDP約1.6兆人民幣（約2,153億美元），占中國整體GDP的6.56%。然在中國幾個臨海區域經濟板塊中，海西區目前的經濟發展卻相對落後，經濟總量不到珠三角地區的7成；2007年人均GDP約為2,472美元，僅為珠三角（7,829美元）之31.57%，顯示海西區總體競爭力較弱。

海西並非台灣最佳投資夥伴，但具特殊優惠優勢

以目前中國所規劃之海西區產業結構、產業優劣勢、產業群聚、與經濟發展程度來看，海西面臨嚴重的人才問題，影響高科技產業的發展。由此觀之，海西並非台灣高科技產業最合適投資區域，對台灣產業的磁吸效果應該有限。此由開放投資以來，台商在海西的投資並未明顯增加，反而前往珠三角與長三角即可看出端倪。

不過，海西擁有市場、資源，以及政策優勢，對台灣產業也未必全然不具吸引力。不同產業有不同的商機，例如對汽車以及石化產業而言，海西即仍具有投資合作的可能性，且對台灣的產業發展有一定的助益。當然，要實現此種合作方式，政策優惠的力道具關鍵影響。唯有海西區跳脫以往思維，提出與其他省市有顯著差異，足以吸引廠商移轉投資的先行先試優惠措施，才具有實質的效果。

海西的優惠規劃以其自我發展為中心，製造業優惠不突出

目前福建省的規劃，仍以吸引台灣投資為主，並未真正考慮到兩岸產業的合作分工，亦即在兩岸綜合性經濟合作部分著墨較少。再者，規劃方向多參考廣東-香港模式，在服務業的規劃上具前瞻性、突破性，相對的在製造業則較為保守，多就原本能力範圍內的事權爭取資源，未善用中國國務院所提供給海西區的機會，積極爭取更上位的政策資源，以致當地優勢難以凸顯。

借力使力，運用海西政策優惠，擴展台灣產業網絡

就台灣以中小企業為主的產業特性而言，中國市場廣大，除少數大企業可以一次全面推展外，大部分的中小企業仍需藉由小規模的市場逐漸深入的策略進入其市場；再者，中國的產業發展也相對處於發展中階段，尤其是服務業部分，即便加入WTO時，中國也僅採取階段式、區域逐漸擴大的方式開放其服務業，可見中國於服務業開放上，確有其困難之處，其立即全面開放的可能性並不大。

相對的台灣市場更為有限，就某些產業而言，在與中國對等一次全面開放下，也未必可以承受此種衝擊。基此，台灣可採取較積極的思維，亦即在ECFA中對於兩岸的經濟合作事項，擬定原則性、不分產業與區域的全面性規範，但在執行方面，允許一些彈性。例如允許台灣部分區域與中國部分區域（如海西、昆山商貿區）進行產業合作，一則排除政治面的干擾，再者化被動為主動，借力使力。以海西區為例，台灣在產業發展規劃上，若能納入海西區，以海西作為台灣的生產與市場腹地之一，創造台灣產品進入中國市場的門戶，並經由海西利用東協-中國的FTA優惠，進攻東協市場，擴大台灣的經濟面利基，亦可增加台灣的產業競爭力，並擴展台灣的對外貿易。

如何輔導受害產業且充分利用因此開啟之機會，是簽署ECFA最大的挑戰

簽署ECFA所面對的重要挑戰即是如何正視並減緩ECFA的衝擊且充分利用因此開啟之機會。任何自由化措施的推動，必然對受保護的產業形成新的競爭壓力，ECFA的推展也不例外。縱然在整體利大於弊的考量下，應該推動自由化，但是對於撤除保護的產業則需要加強處理與溝通，必要時相關單位甚至應給予必需的調整協助。不過，所謂沒有夕陽產業，只有夕陽企業，在開放市場的競爭壓力下，通常會激發出企業個體進一步的創新能力，提昇產品的附加價值，形成差異性產品，因此多數企業會因為自由化措施而提升本身的競爭力。至於調整能力比較弱的，則可於談判中爭取較長的調整期，或者藉由救濟措施給予調整協助。

此外，如我們期望ECFA之後，台灣可以參與更多區域經濟整合，則未來台灣市場開放的對象勢必更大。在市場開放、自由化程度更大之下，台灣應該務實地檢討未來產業發展的藍圖。台灣產業的發展藍圖，若能充分考慮簽署ECFA所創造出來的機會，即兩岸經濟整合一方面可以同時顧及台灣優勢產業的未來發展，另方面又可以充分利用中國具有的生產優勢與市場，則不僅調整成本可以降至最低，且將更符合台灣的整體經濟利益。

推動ECFA的政策建議

關於ECFA談判策略建議有三項

一是綜整談判策略，提升談判利基：目前我國對於來自中國貨品進口仍有部份管制，也因此要求對這些管制產品的進口鬆綁，成為中國在ECFA中的談判主軸之一。對於此，我國應詳細檢討哪些產品項目之進口管制實乃必需（例如：弱勢或內需型產業），哪些管制之鬆綁不盡然必對國內業者造成衝擊，有可能只是改變進口來源，並建立整體的談判策略，確立談判的主軸，找出對台灣發展最有利的談判目標與大策略；就無法鬆綁或進一步自由化的產品項目提出強而有利的談判論述。同時，為達成談判目標，應綜合考量「管制鬆綁」項目、工業產品自由化、農業產品自由化、服務業的自由化等議題間的搭配，或議題內的交換，以獲取我國最大的實質利益。

二是善用經濟合作議題，以中國優惠政策創造台灣利基：中國智庫呼籲在ECFA下建立起兩岸產業合作機制，共同制定產業合作總體目標，並採取分階段實施的模式。我們建議我國可積極回應，在ECFA經濟合作項目下納入「產業合作」，制定兩岸產業合作的機制，提供未來推動兩岸在不同產業或區域進一步合作的法源基礎。以海西區為例，海西議題是中國提出在ECFA下，先行先試的區域。海西區發展程度固然不及中國沿海其他地區，但若在ECFA「產業合作」項下，賦予海西區得享有特有的優勢與地位，則兩岸在海西區部份產業的合作，仍具有發展潛力。不過，海西的區域優惠不可取代早期收穫，而應為早期收穫的後援。若未爭取到列入早收清單的商品，則可考慮透過產業合作，爭取海西區優惠，以彌補目前尚無法全面開放或予優惠的市場進入部分。

此外，產業合作或區域合作應不只限於海西與台灣部分區域。事實上，兩岸在資源秉賦、產業發展方面有很高的互補性，若再考慮未來市場的成長潛力與雙方合作，未來在國際貿易體系中可能發揮的影響力，則兩岸產業間可以相互發揮比較優勢，共同開發合作商機，以致有可能形成台灣產業發展之另一模式。

三是正視雙方經濟體制差異，保留安全防衛與貿易救濟措施：兩岸的經濟體制原本有極大的差異，中國於2001年12月加入WTO時，是以轉型中的經濟體身份加入，使得WTO會員在2015年前，在執行反傾銷與反補貼調查時，可以對中國產品之正常價格以其他替代國的價格代替。但是在FTA談判中，中國應會要求談判對象承認其市場經濟地位，同時也可能要求相互不適用安全防衛、反傾銷及平衡稅等貿易救濟措施。然而基於中國市場化的程度仍然需要觀察，我方應該保留使用貿易救濟措施的權利。

為了符合市場化的經濟改革，中國近幾年在經濟改革、法制修訂等方面的確有相當的進展，以致市場化程度已經大幅提高。惟中國在金融市場方面仍然缺乏獨立監管的機制，貨幣無法自由兌換。而根據廠商調查，中國政府對生產、投資與資源配置，仍具有某些程度的控制力，企業會計紀錄尚無法符合國際標準，以及對智慧財產權之保護仍有亟大的改善空間，因此形成中國產品價格極具競爭力。更具體的來看，中國在重要的自然資源採掘、壟斷性公用事業（如：電力、煤氣、自來水）、交通運輸、鋼鐵、高技術產業等仍以國有企業為主。到2007年，國營企業產值占總產值至少在29.6%以上，而且這些國營企業在上繳紅利方面，只需達到10%，遠低於一般市場經濟國家之國營企業紅利必須上繳50%，因此盈餘無法由全民共享，而獨厚國營企業體本身，也因而形成補貼與國營企業規模快速擴大的現象。以近來國際間已發生不少針對中國產品提出反傾銷、反補貼或特別防衛的控訴來看，可以說是進口國對來自中國產品價格競爭力的質疑；如果按照近年中國美國商會以及中國歐盟商會的報告顯示，未來這些案件被肯定的機率頗高。因此在未來兩岸相互開放市場時，我方自然不宜放棄原來應該具備的貿易救濟措施，以防止雙方因制度的差異，對我國產業可能形成的損害。

關於ECFA因應配套措施的建議：

一是有效的跨部會協調並強化後續監管：服務業由於涉及不少主管機關，如何有效的進行跨部會協調，方能掌握時效，值得政府單位關注。此外不論商品貿易或服務貿易之開放，均需考量開放後市場監管問題，故相關配套措施之訂定與後續監管之問題，政府單位在決定早期收穫清單時（尤其是服務貿易自由化），宜一併加以思考。

其次，ECFA生效實施後，為盡快減輕中國產品進口，對國內產業造成損害與所衍生的問題，降低國內傳統產業對開放中國進口的憂慮，建議透過強化現行我國對「大陸貨品進口產業損害預警監測機制」，來提升未來開放中國產品進口後，政府監測發現進口異常時以預警審查與通報機制措施等效能，以及政府即時協助國內產業因應中國產品競爭之能力。並且，建議於兩岸ECFA或後續協議中，訂定經監視後主管機關應依職權發動防衛調查或直接實施暫停進口之門檻（包括進口價格、數量等），始能使政府對中國產品進口異常情勢採取有效的反應，以達到強化對國內產業的保護。

二是強化後續的輔導與產業創新，以協助產業調整、加速產業技術之升級，創造台灣的新契機：不論是ECFA之簽署以及後續推動與其他國家洽簽FTA，勢必要面對來自各國要求開放農業的壓力，此乃長期不可避免的國際趨勢，政府相關單位宜提早因應，對農業與農民加以輔導，以提升其競爭力。

貿易自由化雖對整體經濟發展有利，但就個別產業而言，則會因為資源的移轉而有得有失，尤其是對於國內原本就競爭力薄弱的產業。對於此等面臨負面衝擊的產業，必須於貿易自由化的同時，針對受損害的產業進行必要的輔導與協助，以減緩產業調整期間的衝擊，促其提高技術水準與產業升級，以致進一步提升其競爭力。

ECFA的產業配套政策，不可僅著重於弱勢產業的層面，也應關注台灣優勢產業的發展。以目前我國關稅平均水準不高，市場有限，而不管是中國或東協國家，其關稅水準均比我國高，市場比我國大來看，我國在參與區域經濟整合的同時，必可在國際市場上享有更多市場開放的商機，使我國出口與經濟成長同時獲益。因此未來配套的產業政策應該重視產業的創新能力，以提升產品的附加價值，強化台灣產業的優勢以及在中高科技領域轉軌突圍，蓄積中長期創新發展動能，以提昇及穩固台灣在國際產業鏈的地位，創建台灣產業發展與營運的新模式。

開放市場對弱勢業者不可避免的將對其市場占有率與員工僱用產生影響，基此除對於受損產業的輔導與協助轉業或升級外，對於受到影響的勞工，政府也需採取必要的勞動轉業輔導或訓練措施，以求勞工就業的順利轉換。

關於ECFA的後續推動，有三點必須注意：

一是兩岸產業合作必須在緊密的研究基礎上進行，才能找到真正的互惠互利、共創雙贏的合作方式與機制：兩岸資源與產業發展有相當程度的互補，彼此應有很多合作空間，然而目前台灣對中國的了解仍然十分有限。為期能使雙方產業合作達到真正的互惠，提供台灣產業未來發展的有利商機，建議可透過加強兩岸學術交流，共同深入了解兩岸產業發展之利基，從而發掘互利雙贏的合作模式，將可使談判順利發展，而談判的結果亦能更符合雙方的需求。

二是加強對台商投資與智慧財產權之保護：台灣與中國的經貿與投資經貿與投資關係雖然密切，但過去由於雙方關係特殊，並未建立有效的溝通管道，以致在對投資活動與智慧財產權保護方面，也未建立應有的制度。未來雙方在推動ECFA過程中，應該同時簽署台商投資保障協議。而加強合作與開放市場時，台灣的優勢主要在技術，因此加強對智慧財產權的保護對台商格外重要，在兩岸諮商談判中，也應該設法加強，以維護我方利益。

三是更積極洽簽其他FTA，以強化台灣與東亞地區經濟整合與聯結：兩岸貿易自由化後，在對中國貿易關稅明顯下降下，台灣與中國的貿易快速提升將是不可避免的現象。政府在推動兩岸貿易自由化政策的同時，更應積極洽簽ECFA以外的FTA，參與全球經濟整合活動，以減弱ECFA洽簽後所產生對中國大陸依賴增加的現象，並形成台灣與東亞地區經濟整合之聯結。

* 美國威斯康辛大學（麥迪遜校區）經濟學博士。現任中華經濟研究院副院長兼台灣WTO中心執行長。主要研究領域為國際貿易、對外投資、貿易政策。
** 國立政治大學國際貿易所碩士，現任中華經濟研究院第一研究所（大陸經濟所）研究員。主要研究領域為產業經濟、大陸經濟改革、兩岸產業及科技交流、區域經濟。域經濟。
*** 美國維吉尼亞大學經濟所 。現任中華經濟研究院台灣WTO中心經貿研究組組長。主要研究領域為國際貿易、國際組織、農業經濟。

【本文原載於《經濟前瞻》，第127期，2010年1月5日】  

資料來源：台灣WTO中心WTO電子報